土地節約集約利用的效益與維度分析
發布時間：
周曉林
2021-11-16
我國經濟社會步入新發展階段，經濟增長方式正在由過去的“資源擴張型”向“節約集約型”漸進式轉變。資源節約集約利用是實現高質量發展的內在需要。土地作為重要的資源要素，同樣迫切需要開展節約集約研究。其中，節約用地是在符合規劃、產業定位、行業標準等前提下，實現用地規模、用地結構與利用效率、經濟效益、社會效益、環境保護等方面的最優契合；集約用地是在確定范圍的土地上，集中運用現代管理方法和技術創新手段，調整土地使用強度等，實現既定范圍內單位面積利用效率、經濟效益、社會效益等方面的最優化。
土地節約集約利用的實踐歷程
行政干預為主，強化節約用地（1953—1994年）。我國1953年發布《國家建設征用土地辦法》，首次在土地政策上提出節約用地的規定：“凡征用土地，均應由用地單位本著節約用地的原則，提出征用土地計劃書；凡屬有荒地、空地可資利用者，應盡量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田。”這個時期，我國尚處于農業經濟為基礎、工業大力推進的階段，在管理層面，一是保障工業發展所需土地；二是強調用嚴格的行政審批來確保盡量少占耕地、少占好地，降低建設用地浪費使用。1958年修訂的《國家建設征用土地辦法》規定：“已經征用的土地，如果在種植一季農作物的期間暫不使用，在不妨礙建設用途的條件下，應該交給農民繼續耕種。”1982年《憲法》規定，“國家厲行節約，反對浪費”。同年頒布的《村鎮建房用地管理條例》強調，“珍惜和合理利用每寸土地是我們的國策”。
探索新思路，推動政策不斷完善（1995—2003年）。1995年，中共十四屆五中全會提出：“積極推進經濟增長方式的轉變，把提高經濟效益作為經濟工作的中心，實現經濟增長方式從粗放型向集約型轉變。”在文件中，用了經濟學中的集約發展概念，此階段不僅強調節約用地，同時要求資源要素集約發展。1997年，中共中央、國務院印發《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，提出規劃管控、計劃管理，以及耕地占補平衡的理論雛形，在實踐中激勵探索節約集約的新思路，豐富了其政策導向。
系統研究，明確土地節約集約利用方向（2004—2008年）。2004年，國務院印發《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，系統地概括節約集約用地政策，強調建設用地要嚴格控制增量，積極盤活存量，把節約用地放在首位，重點在盤活存量上下功夫。同時，在方法論和管理上，明確措施和路徑，加強工業、鐵路等各類項目的用地標準制定，建立建設用地增減掛鉤機制。2008年，國務院印發《關于促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號），明確了土地節約集約利用工作思路、方向和政策框架。
整體部署，形成節約集約制度體系（2009—2014年）。2012年，國土資源部依照國發〔2008〕3號文的精神，印發《關于大力推進節約集約用地制度建設的意見》，把制度建設提上日程。2012年，黨的十八大報告中指出：“要節約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉變，加強全過程節約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強度，提高利用效率和效益。”在此背景下，2014年，國土資源部出臺部門規章《節約集約利用土地規定》（第61號令），節約集約制度設計初步完成。
全面推進，推進政策縱深發展（2014年至今）。2014年，國土資源部印發《關于推進土地節約集約利用的指導意見》，從規模、格局、標準、機制、城鄉一體等不同角度，全面指導節約集約用地工作；2018年，創建“增存掛鉤”機制，將存量化解和新增量審批有機結合；2019年，結合新發展理念和新發展格局，對61號令進行了修改完善。2020年，《民法典》第九條規定：“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境。”2021年，新修訂的《土地管理法實施條例》從空間規劃、耕地保護、建設用地使用、監督管理等方面，對土地節約集約利用進行了系統性規范，有利于推動節約集約用地向縱深發展。
建設用地節約集約利用的理論分析
節約用地的理論原理?？捎脠D1模型來闡述節約用地的原理，給定兩個假設條件:一是假設空閑土地持有成本為零;二是假定土地的價格隨著時間的推移不發生變化。
在上述兩個條件下，在OA第一階段，隨著土地投入數量L的增加，其產出效率效益值Q不斷提高，單位土地面積平均效率效益值也不斷提高，MP邊際收益由零達到最大值MP|，此階段，效益對于數量的敏感度較高，土地投入越多效益越高;到AB第二階段，隨著土地投入數量的增加，其效率效益值還是繼續提高，效益平均值AP也在提高，但MP邊際收益開始下降，由MP下降到MP2。此階段，效率效益值對于土地投入數量的敏感度有所下降，雖然土地投入越多效益同樣還在提升，但提升幅度有所降低。在BC第三階段，隨著土地投入數量的增加，單位面積的平均效率效益值AP由最高點開始下降，效率效益值繼續增加到最大值C,但MP邊際收益由MP2降低到零，效率效益值對于土地投入數量已經逐漸變得不敏感。在第四階段，隨著土地投入量增加，其產生的效率效益值不再變化，AP值繼續降低，MP邊際收益為零，不再變化，土地投入量對效率效益值沒影響。由此可知，第一階段的士地利用導向是盡量多地增加土地要素投入，最適宜土地要素投入量在第二、三階段某個時間點。最佳土地要素投入量是在邊際收益與社會平均收益的相對平衡點上，此后繼續增加土地將變得不經濟。
集約用地的理論原理?？捎脠D2來說明，給定土地面積工、L2或者L3，在管理方法、生產方法、技術革新、勞動、資本等各集約要素投入量增加的前提下，面積效率效益曲線將由ABC上移動到AB'C'。同理，隨著集約要素投入量的逐漸增加，效率效益對各要素的敏感度將會逐漸降低，直到不敏感。當管理方法、技術創新、勞動、資本等各集約要素投入量減少，面積效率效益曲線會相應移到ABC曲線下方。
為更清楚地表達集約原理，可用圖3進-一步說明，先給定兩個假設條件:一是假設土地范圍和面積給定，不發生變化;二是假定土地的價格隨著時間的推移不變化。在此假設條件下，在OA第一階段，隨著管理方法、技術創新等各要素投入量K的增加，土地產生的效率效益值Q不斷提高，效率效益平均值AP值也不斷提高，MP邊際收益由零達到最大值MP，此階段，效率效益值對各安套數量的敏感度較高，要素投入越多效率效益值越高。在AB第階段，隨著各要素投入數量的增加。土地產出效率效益值繼續提高，AP效率效益平均值也不斷提高，MP邊際收益卻開始下降，由MP下降到MP。在BC第三階段，隨著各要素投入量的增加，土地產生的效率效益值繼續增加到最大值C,AP值由最高點開始下降，MP邊際收益由MP2降低到零。在第四階段，隨著各要素投入量的增加，土地產生的效率效益值不再變化，AP值繼續降低，MP邊際收益為零，不再變化。與節約用地分析同理，集約用地的最佳時點也在第二、三階段，在此節點之前，為實現集約用地目的，管理技術、資金等要素應盡可能地給予保證。
節約集約用地的不同維度思考
用地范圍維度。針對不同空間區域，節約集約用地的思維方式和方法要有針對性和差別性?？臻g區域尺度可以為國土全域、國土區域（如黃河流域、華北平原等）、省（自治區、直轄市）、地區、縣、鄉鎮（街道）、片區等，甚至是某樓座。因此，既要考慮大空間區域范圍的節約集約用地方式和特點，又要考慮小區域、甚至單體（個）項目用地的節約集約；既要關注城市建成區的特點，又要考慮近郊規劃區的特點，還要考慮遠郊鄉鎮和農村的不同情況；既要考慮地表、地上范圍用地的節約集約，又要思考地下范圍的綜合布局和合理利用。
用途分類維度。針對不同土地用途，實行差別化的節約集約工作思路。其中，農用地主要考慮農作物結構的適當性、農作物布局的區域差異性，以及分等定級科學性、平均資金成本、平均單產量、勞動力等其他要素投入等因素。經營性建設用地主要考慮規劃布局、容積率、建筑密度、區域結構的匹配度，以及成本、稅收、利潤、產業集中度、空置率、產業定位、能量使用等因素。非經營性建設用地主要關注布局恰當、量能適度、服務輻射半徑、服務水平、社會獲得感、社會整體效益等因素。農村宅基地考慮村莊規劃的科學性，布局是否緊湊，以及戶均數量、宅基地形狀面積、家庭人口結構、建筑結構、建筑容積率等因素。
使用效率效益維度。既要注重易于量化的經濟效益，還要關注時間成本和效率，也要注重社會效益、生態環境保護，以及人文地理、歷史背景、規劃設計等影響，甚至要考慮未來可預期的外部性效應等情況。比如：有的項目建設期長達十多年，其效率較為低下。
土地使用過程維度。建設用地要重點考慮集體建設用地的低效和浪費、征收未供應、供應未竣工（含開發建設中、開發停滯）、竣工未使用、竣工停業停產等造成的浪費。農用地要重點關注農地的結構及布局問題、“非農化”“非糧化”問題，以及撂荒、耕種不專業等造成的優地劣用、土壤耕作層破壞、土壤污染等問題。
土地來源維度。新增建設用地要通過實現總量控制，減少新增量，落實增減掛鉤、增存掛鉤和占補平衡等政策，科學統籌，實現資源節約集約利用。存量建設用地要挖潛低效、盤活空閑、調整用地結構等方式來提高節約集約用地水平。
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