國土空間全域綜合整治賦能鄉村振興的路徑
發布時間：
孫柏寧 沈春竹等
2021-11-17
鄉村振興是一項旨在通過對人口、土地、產業等發展要素的系統配置和有效管理推動鄉村全面復興的戰略。開展國土空間全域綜合整治，統籌全要素系統治理，是助力鄉村全面振興的迫切需要，也是推進農業農村現代化的內生動力，有助于優化生產、生活、生態空間格局，實現農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。
國土空間全域綜合整治與鄉村振興的關系
鄉村振興催生更高層次的國土空間需求。從需求角度而言，鄉村振興是國土空間全域綜合整治的目標導向。“十四五”期間，我國以縮小城鄉區域發展差距為主攻方向，扎實推進共同富裕，而鄉村振興是必經之路。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》提出，到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。這意味著物質空間與精神內核并重，從居住環境和公共服務等物質層面的提升，延伸到充滿活力的產業、獨特的文化、有序的治理體系等深層次復興，由對土地要素的單一化需求升級為對“土地—生態—景觀—文化”的多元化需求。
國土空間全域綜合整治，強化自然資源的供給保障。從供給角度而言，國土空間全域綜合整治是鄉村振興的要素保障。自然資源尤其是土地資源，是鄉村社會經濟發展的核心要素，不僅以生產支持功能和空間承載功能支撐著鄉村一、二、三產業的發展，也以生態調節功能和文化傳承功能影響著鄉村生活品質的提升，更以自然增值和資本增值決定著農民家庭財產的增長。因此，應以國土空間全域綜合整治為抓手，優化自然資源供給，發揮保護、保障和調控作用，為鄉村振興注入新的活力。
江蘇省國土空間全域綜合整治實踐與模式
2020年4月，江蘇省出臺了《江蘇省國土空間全域綜合整治方案》，突出江蘇特色，增加公共空間治理目標，注重提升鄉村治理能力。同時，在政策方面，出臺允許永久基本農田布局合理調整、節余指標省域范圍內調劑使用、申請流量和掛鉤指標、鼓勵建設用地整治成生態用地、穩步推進農村集體經營性建設用地入市、建立城鄉建設用地增減掛鉤和工礦廢棄地復墾利用指標式管理等政策，并探索不同的全域綜合整治模式。
“三生空間”優化型。以空間布局優化為目標，提升鄉村治理能力。通過開展農用地整治、建設用地整治、生態保護修復，探索閑置宅基地有償退出，改善村容村貌和生態環境，保障公共設施建設，推進鄉村道路、廣場、荒地等公共空間治理，促進生產空間集約、生活空間宜居和生態空間秀美。如：鹽城市建湖縣上岡鎮通過平整田坎壟溝、歸并零散地塊等方式，建成連片高標準農田，促進土地規模經營；協同推進農房改善，完善綠化、污水管網等基礎設施，建設文化禮堂等公共服務設施；修復自然退化和人為損毀的農田，規范化肥農藥使用，保護生態環境。
“現代產業”引領型。以現代化產業為引擎，促進產城、城鄉融合發展，通過城鄉建設用地增減掛鉤、農民住房條件改善和高標準農田建設等路徑，盤活存量用地，滿足基礎設施建設和產業發展需求，組織耕地流轉和規模經營，吸納農業轉移人口，帶動農民增收，加快共同富裕步伐。如：徐州市豐縣常店鎮打造智能電動車產業園，推進城鎮低效用地再開發、城鄉建設用地優化調整，打造現代化產業園區，并通過銀行貸款融資、企業“工程總承包+融資”模式、增減掛鉤指標交易資金等渠道融資，確保項目實施。
“三產融合”發展型。以一、二、三產業融合為紐帶，加強特色田園鄉村建設，通過拆并整理農村建設用地，加強農用地整治，適當調整永久基本農田，為農村三產融合發展提供用地空間；實施退圩還湖等生態修復工程，加快鄉村資源與旅游、體育、文化等產業深度融合，發展新興支柱產業。如：興化市陳堡鎮立足里下河水網密集、河道縱橫的水文條件，發展特色果蔬種植和水產養殖，培育農產品深加工企業，建立物流配送網絡，通過生態修復保障體育產業用地，同時利用湖蕩、水鄉生態環境發展旅游業，打造“農業+旅游+文化”游覽示范區。
“農業農村現代化”建設型。以現代化指標為導向，推進農業農村現代化，通過開展全域全要素設計，圍繞保障用地空間、改善人居環境、營造村鎮景觀風貌等目標，采取城鎮、產業園區整治和生態修復等手段，優化全域國土空間格局，提高農業農村現代化水平。如：蘇州市于2020年發布農業農村現代化評價指標體系；昆山市張浦鎮對標確立了10項整治子目標，開展村莊整理、高標準農田建設、工業集中區整理和工礦生態修復，謀劃農業農村現代化藍圖。
存在的問題和面臨的挑戰
涉農投入有限，資金來源單一。由于農業效益低、見效周期長、整治前期資金投入多，有些地區對整治工作未能給予足夠的重視。社會資本參與整治的相關政策和機制不夠健全，投資回報存在不確定性，導致其參與程度不高。此外，有些地區將整治騰退出的用地空間更多用于推進“鄉村工業化”和“鄉村城鎮化”，對農業基礎設施和公共服務用地投入較少。
規劃引領滯后，資源整合困難。鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃是實施全域綜合整治的規劃依據。當前，各級國土空間規劃尚未編制完成，村莊規劃在編制和實施過程中，存在與上位規劃銜接不足、部分規劃建設用地占用永久基本農田、不符合鎮村布局規劃等問題。同時，整治前期工作主要以當地自然資源主管部門為主，其他相關部門參與積極性不高。如何統籌各方資源、發揮政策疊加效應，有待進一步思考。
生態功能受制，本土特色欠缺。由于受傳統整治模式的影響，有些地區對自然資源的生態服務價值、文化價值認識不到位，一味追求整治效果的“短、平、快”，忽略了各地稟賦的差異性，缺乏對自然景觀的保護，導致項目同質化明顯，特色風貌彰顯不足，造成“千鎮一面”。同時，在“自上而下”的政府主導模式下，村集體和農民參與整治的主動性和積極性略顯不足。
產業聯動不足，振興層次不深。鄉村振興戰略視角下，“人口—產業—土地”的耦合機制是否協調是關鍵。目前，有些地區在整治時割裂了三者的聯動關系，對農村人口和產業發展的現狀調查和趨勢研判不到位，導致整治范圍的劃定不夠科學。同時，有些地區在本土資源挖掘、品牌塑造、多元化營銷等領域存在短板，產品市場競爭力不強，產業活力不足，農民增收渠道較少。
國土空間全域綜合整治賦能鄉村振興路徑探討
“多管齊下”，提升整治綜合效應。一是優先保障基礎設施建設。盤活集體經營性建設用地和閑置宅基地，加大空心村治理力度，騰挪空間優先用于基礎設施和公共服務設施用地。二是提升農地利用效能。發揮田坎歸并平整、修建農田水利設施等技術優勢，實現田坎規則化、種植機械化和經營規模化。三是守住耕地保護紅線。嚴守耕地保有量和永久基本農田保護紅線，確須調整永久基本農田的，按照“大穩定、小調整”要求推進。四是優化資金平衡機制。健全市場化投融資機制，爭取開發性金融機構、政策性銀行和社會資本支持，優化節余建設用地指標和補充耕地指標的流轉制度，保障資金需求。
加強村莊規劃，合理布局鄉村空間形態。一是強化空間規劃引領。切實做好整治與國土空間規劃的銜接，按需編制“多規合一”實用型村莊規劃，統籌謀劃村莊發展定位、生態保護和主導產業，實現鄉村空間形態有機更新。二是整體謀劃綜合施策。明確細化配套政策，出臺規劃編制、項目申報、項目實施及后期管護等實施細則，協調各部門關系，形成整治工作合力。三是改善農民居住條件。協同推進農房改善、農村人居環境整治、鄉村景觀建設等工作，選取公共資源配置較優區域作為搬遷地，提升居住環境。
治理鄉村環境，建設美麗鄉村。一是牢固堅守生態底線。保護鄉村風貌、歷史文脈和生態環境，結合鄉村生態本底，以生態系統自調控為主，以生態風景化為目標，運用自然手法開展生態保護修復。二是彰顯鄉村地域特色。注重品牌打造、特色塑造，推動鄉村風貌田園化，保護傳統村落，傳承鄉土文化，營造鄉愁空間，構建“一鎮一品”。三是推動公共空間治理。發動村集體、農民和社會各界參與整治，優先公共設施建設需求，提高公共空間利用效率，提升基層治理水平，推動治理能力現代化。
促進三產融合，助力脫貧致富。一是促進三產融合發展。激活人口、土地和產業要素，將產業聯動效益明顯、“造血機制”順暢的區域優先納入整治范圍，騰退空間重點用于一、二、三產業融合發展。二是拓展農民增收渠道。優化收益分配機制，將農民承包地、宅基地等集中整治后，規模經營、共享收益，推進農村集體經營性建設用地入市試點，增加農民財產性收入。三是推進農業農村現代化。建立拆遷安置、被征地農民再就業等保障制度，發揮整治對吸納就業、農民增收、城鄉融合等方面的帶動效益，助力農業農村現代化發展，扎實推進共同富裕。
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