《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，在長(zhǎng)江流域和三江源國(guó)家公園等開展試點(diǎn)。2021年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，要求到2025年，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度框架初步形成；到2035年，完善的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制全面建立。努力把綠水青山蘊(yùn)含的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化為金山銀山，是推動(dòng)形成具有中國(guó)特色的生態(tài)文明建設(shè)新模式的重要舉措。

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　　重視生態(tài)保護(hù)紅線

　　長(zhǎng)久以來，粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式造成嚴(yán)重的資源約束趨緊和生態(tài)環(huán)境惡化問題，不斷觸及自然生態(tài)安全邊界，優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品已經(jīng)成為新時(shí)代人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的重要短板。生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障生態(tài)產(chǎn)品有效供給的底線和生命線。當(dāng)前，全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作基本完成，初步劃定的生態(tài)保護(hù)紅線面積占陸域國(guó)土面積的25%以上，保護(hù)了近40%的水源涵養(yǎng)和洪水調(diào)蓄功能、約32%的防風(fēng)固沙功能。

　　生態(tài)保護(hù)紅線往往既是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)又是生態(tài)環(huán)境敏感脆弱地區(qū)，生態(tài)問題與貧困問題相互交織，當(dāng)?shù)貫榱藢?shí)現(xiàn)“趕超戰(zhàn)略”，仍然存在過度開發(fā)利用資源與環(huán)境的發(fā)展沖動(dòng)。與此同時(shí)，對(duì)于大多數(shù)生態(tài)產(chǎn)品而言，由于形態(tài)虛實(shí)并存、公益性和整體性極強(qiáng)、不可再生等自然屬性造成的產(chǎn)權(quán)模糊、價(jià)值核算困難、難以實(shí)現(xiàn)排他等技術(shù)障礙，生態(tài)保護(hù)者供給生態(tài)產(chǎn)品的私人邊際收益和社會(huì)邊際收益極其不對(duì)稱。

　　高質(zhì)量推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，迫切要求深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上的重要講話精神，積極探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。

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　　明確生態(tài)產(chǎn)品屬性

　　生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性和產(chǎn)權(quán)制度條件決定了政府在其價(jià)值實(shí)現(xiàn)中的主導(dǎo)作用，但并不意味著政府需要為生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)所有生態(tài)產(chǎn)品付費(fèi)。只有諸如清新的空氣、防風(fēng)固沙、生物多樣性維持等公益性極強(qiáng)的生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值才需要政府實(shí)現(xiàn)，具體實(shí)施途徑主要包括縱向轉(zhuǎn)移支付、橫向轉(zhuǎn)移支付和政府購買生態(tài)產(chǎn)品。

　　其中，縱向轉(zhuǎn)移支付既包括上級(jí)政府為平衡下級(jí)政府間財(cái)力差距和提高下級(jí)政府基本生態(tài)公共服務(wù)保障能力而對(duì)其轉(zhuǎn)移的不指定具體用途的補(bǔ)助資金，也包括上級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)特定生態(tài)目標(biāo)而對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移的指定具體用途的補(bǔ)助資金。當(dāng)前，中國(guó)實(shí)施的各類縱向生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目絕大多數(shù)都沒有將生態(tài)保護(hù)紅線因素納入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的范疇，未來應(yīng)當(dāng)加大對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線覆蓋比例較高地區(qū)的支持力度，并根據(jù)縣域生態(tài)保護(hù)紅線總面積和自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)面積、生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)成效等指標(biāo)制定激勵(lì)相容的獎(jiǎng)懲制度。

　　橫向轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)保護(hù)紅線所在地區(qū)和受益地區(qū)之間通過資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建園區(qū)等方式調(diào)節(jié)區(qū)際環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系的重要制度安排。由于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜性及生態(tài)產(chǎn)品的空間逃逸性，除了重要江河流域等具有明確受益關(guān)系的生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)處于試點(diǎn)外，在省域范圍內(nèi)探索根據(jù)不同縣域生態(tài)保護(hù)紅線面積或生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)清水增量、綠化增量等開展責(zé)任指標(biāo)交易，是一種較為可行的橫向生態(tài)補(bǔ)償方式。

　　政府購買生態(tài)產(chǎn)品是政府按照一定的方式和程序，將生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)管護(hù)等服務(wù)通過合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、憑單制等方式交由符合資質(zhì)條件的社會(huì)力量承擔(dān)。當(dāng)前，我國(guó)政府購買生態(tài)產(chǎn)品的不足之處主要表現(xiàn)為購買主體的“碎片化”、購買客體的“內(nèi)部化”、購買方式的“行政化”以及購買程序的“隨意化”，亟須完善生態(tài)產(chǎn)品政府購買的政策法規(guī)，明晰生態(tài)產(chǎn)品政府購買清單，合理選擇生態(tài)產(chǎn)品購買方式以及加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品購買的績(jī)效考核。

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　　建立生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系

　　當(dāng)前，使市場(chǎng)在生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品配置中起決定性作用，既符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，也是我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化改革的應(yīng)有之義。隨著自然資源的稀缺性、增值性和產(chǎn)權(quán)關(guān)系日益顯化，許多不被定價(jià)而長(zhǎng)期沉淀的自然資源逐步資產(chǎn)化和資本化，成為可交易的商品。因此，要按照生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的要求，加快構(gòu)建生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系。

　　一方面，可以鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)主體投資經(jīng)營(yíng)生態(tài)系統(tǒng)管理活動(dòng)，在生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品提供者和消費(fèi)者（或中介）之間開展交易，如在不破壞生態(tài)功能的前提下發(fā)展適度的參觀旅游、森林人家、林下經(jīng)濟(jì)等。另一方面，通過政府管控或設(shè)定限額，促使生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品使用者直接履約，或者通過相互交易購買合規(guī)信用額度。在國(guó)家提出碳達(dá)峰目標(biāo)與碳中和愿景的背景下，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)富集的森林、草原、濕地等具有良好固碳功能的生態(tài)系統(tǒng)蘊(yùn)藏著巨大的市場(chǎng)潛力。同時(shí)還可以對(duì)采取可持續(xù)、有利于生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)環(huán)境和社會(huì)接受的管理方式及有效保護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)環(huán)境的當(dāng)?shù)睾献魃绾推渌嫦嚓P(guān)者授予認(rèn)證標(biāo)簽，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品溢價(jià)。

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　　創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式

　　私人部門既是生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品的消費(fèi)者，也可以作為生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)者或提供者。換言之，無論是公益性還是準(zhǔn)公益性生態(tài)產(chǎn)品，理論上都可以通過多樣化的公私合作方式實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，后者尤為如此。生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值公私合作實(shí)現(xiàn)的核心要義在于，公共部門和私人部門以契約合同為基礎(chǔ)，以中介機(jī)構(gòu)為依托，共同參與生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。通過對(duì)互補(bǔ)性的任務(wù)進(jìn)行整合式授權(quán)，激發(fā)私人部門的企業(yè)家精神和創(chuàng)新精神，共同克服純公共部門和純私人部門實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值存在的失靈區(qū)間，從而達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

　　國(guó)際上，尼加拉瓜貝倫市政府、私人制糖公司CASUR等共同主導(dǎo)的GilGonzález流域水文服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目，哥斯達(dá)黎加國(guó)家林業(yè)融資基金和私人水電公司EG實(shí)施的Sarapiqui流域生態(tài)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目，都是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值公私合作實(shí)現(xiàn)的典型，可為我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線開展相關(guān)實(shí)踐提供有益啟示。需要指出的是，由于存在地位不平等、利益不一致、信息不對(duì)稱和契約不完備等問題，公私合作方式并不總是能夠降低生態(tài)產(chǎn)品的供給成本，私人部門參與規(guī)模是影響生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)范圍和資金可持續(xù)性的關(guān)鍵。

　　高質(zhì)量推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品供給鏈、價(jià)值鏈和利益鏈同步發(fā)展，還需要著力完善以下配套措施。一是加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善政策框架設(shè)計(jì)。重點(diǎn)是加快推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法工作，明晰生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)補(bǔ)償中各利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)利關(guān)系，深化資源稅費(fèi)改革，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與公益性生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，以及建立橫向綠色利益分享機(jī)制。二是破除體制機(jī)制壁壘，完善社會(huì)參與環(huán)境。重點(diǎn)是建立統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品目錄及其價(jià)值核算體系，優(yōu)化私人部門參與激勵(lì)機(jī)制，拓寬公私合作實(shí)現(xiàn)范圍和形式，完善生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)保護(hù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，以及構(gòu)建生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范體系。三是完善交易市場(chǎng)制度，創(chuàng)新市場(chǎng)交易方式。重點(diǎn)是加快生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品交易市場(chǎng)制度建設(shè)，拓寬生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易方式，拓展市場(chǎng)化融資渠道，以及完善生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證體系。