基于耕地保護優先的永久基本農田劃定思考
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喬亮亮
2021-10-11
1998年修改的《土地管理法》頒布實施后，依托已完成的兩輪土地利用總體規劃的編制和實施，永久基本農田控制線劃定工作已形成了相對清晰的管理制度。目前，“三條控制線”占國土總面積的40%以上，體現了中央對于確保糧食安全、生態安全，嚴格控制城鎮開發強度的國家意志。但在實際劃定過程中，地方政府將調整重心集中在優化永久基本農田布局方面，希望盡量調出和少劃永久基本農田，保障經濟社會發展必要的建設空間。對此，2021 年6月，自然資源部印發《關于加快推進永久基本農田核實整改補足和城鎮開發邊界劃定工作的函》(以下簡稱《劃定工作函》)，對近期永久基本農田與城鎮開發邊界劃定作出部署，并對永久基本農田劃定工作中的誤區進行糾正，突出了耕地保護優先的明確要求:今后一段時期，劃實和劃好永久基本農田，完善管理制度，是國土空間規劃確保糧食安全的重要措施四這是“三條控制線”劃定落實的關鍵環節，也是劃分國土空間管理中央與地方事權的重要手段。
新時代耕地保護面臨的新形勢
外部環境不確定性增加，國際貿易保護主義抬頭，糧食安全形勢不容樂觀。2020年新冠肺炎疫情的爆發，引發了國際糧食市場的不確定性。據不完全統計，目前已有越南、泰國、塞爾維亞、印度、哈薩克斯坦、埃及、柬埔寨、俄羅斯、烏克蘭等國開始限制或禁止糧食出口。我國雖然水稻等口糧可實現緊平衡，但是大豆、玉米為主的飼料糧短缺，長期依賴進口。未來隨著食物消費結構升級，人們對肉、蛋、奶的需求將逐步提高，我國對玉米和大豆的進口需求短期內不會下降。因此，疫情走勢和國際政治、貿易局勢變幻莫測。從長遠來看，我國需要減少對國際供應的依賴，國內耕地保護力度只能提高，不能下降。
城鎮化進程中，耕地面臨新增建設用地占用的巨大壓力。“十四五”規劃綱要提出：“推進以人為核心的新型城鎮化。合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展。”在推進城鎮化進程中，仍有上億農村人口將進城落戶，不斷向城鎮特別是中心城市集聚。同時，推進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等重大區域戰略，加強區域互聯互通也需要新增建設用地保障。“十四五”規劃綱要明確，“十四五”期間，全國新增建設用地2950多萬畝，建設占用耕地不可避免。與此同時，耕地保護的政策完善對未來發展將產生深遠影響。
可開發耕地后備資源受生態保護約束，且分布不均衡，傳統意義的“占補平衡”難以為繼。據2016年12月發布的全國耕地后備資源調查評價數據，全國耕地后備資源總面積約8029.15萬畝。其中，可開墾土地7742.63萬畝，可復墾土地286.52萬畝，主要包括可開墾的荒草地、鹽堿地、內陸灘涂和裸地，共占耕地后備資源總量的93.20%。雖然耕地后備資源總量不低，但實際可用于占補平衡的空間極其有限。一是連片度總體不高，按照上一輪耕地后備資源調查評價的集中連片標準統計，全國集中連片的耕地后備資源2832.07萬畝，僅占耕地后備資源總量的35.30%，規模化開發潛力較低。二是受生態功能保障需求和水資源條件約束，實際可開發利用的耕地后備資源僅為3307.18萬畝。三是分布極不均衡，新疆維吾爾自治區、黑龍江省兩地可開發利用耕地后備資源之和占集中連片耕地后備資源總量的49.50%，建設用地占用耕地比例較大的東部11個省(市)之和僅占11.70%，每省(市)平均耕地后備資源不足10萬畝。
耕地保護重心不斷西移北移，耕地質量保護壓力巨大。南方地區耕地的水土光熱等農業生產條件較好，但在比較利益驅動下，大量農田被占用，政府主導的環境綠化和農民自發的農業結構調整導致“非農化”“非糧化”趨勢明顯。與此同時，北方地區在農業補貼政策的不斷扶持下，耕地面積、糧食播種面積、糧食產量比例全面增加，占比全部超過50%;西北、華北、東北等缺水地區承擔了越來越多的耕地保護和糧食生產任務，造成西北區、冀魯豫區、東北區耗水量持續增加，黑土層變薄、土壤荒漠化鹽漬化、地下水超采、地表水污染等生態安全問題不斷加劇。
已有永久基本農田劃定工作開展情況
上一輪規劃期末的2020年，全國已實現永久基本農田上圖入庫。2010年，全國各地依據土地利用總體規劃開展了基本農田劃定工作，通過規劃將15.60億畝劃定任務逐級落實到地塊和農戶。2016年，結合土地利用總體規劃調整完善工作，在保持基本農田保護任務不變的基礎上，對已劃定基本農田成果進行了調整完善，形成了永久基本農田劃定成果：將城鎮周邊、交通沿線現有易被占用的優質耕地優先劃為永久基本農田，將地類不符、質量不高的耕地調出。同時，取消了多劃永久基本農田實行“先化后占”的政策，僅允許有限的建設占用永久基本農田，并做到同步補劃。至此，永久基本農田的布局基本穩定。
正在編制的國土空間規劃要求永久基本農田與其他控制線統籌劃定。為在國土空間規劃中更好統籌劃定落實“三條控制線”，自然資源部相繼出臺了省級、市級國土空間規劃編制指南，印發了一系列政策文件，《劃定工作函》要求，“以現有永久基本農田為基礎，充分運用‘三調’成果和最新衛星遙感影像，落實永久基本農田保護任務(尚未下達)，開展核實整改補足工作。城鎮開發邊界劃定時，涉及永久基本農田的，以‘開天窗’的形式予以保留”。但“開天窗”方式未解決城市發展需要占用城市周邊永久基本農田的矛盾，涉及地方政府和個人的重大利益調整，導致統籌劃定永久基本農田與城鎮開發邊界的矛盾依然突出。
永久基本農田優化面臨的主要問題
部分市縣耕地面積不足，無法實現永久基本農田保護目標。現有永久基本農田中存在非耕地的情況主要有三方面的原因。一是原永久基本農田劃定規程允許存在非耕地。2010年及2016年相關部門在劃定永久基本農田時規定，新劃入的永久基本農田必須是耕地，劃定成果中繼續保留部分可調整耕地和“名特優基地”等非耕地。二是“三調”較“二調”圖斑邊界精度提高。“三調”取消了“二調”時“點”“線”的表述，全部按照上圖要求繪制調查圖斑，真實表達用地邊界，消除了原有耕地統計量中的“不實”部分，客觀上造成了耕地統計數量有所減少。三是永久基本農田“非糧化”管理不到位。基于以上原因，永久基本農田中的耕地面積出現了一定程度的減少，不少市縣甚至出現了“倒掛”現象，永久基本農田保護面積大于實有耕地面積，無法完成補足要求。
新一輪的保護目標未明確，各地持續觀望。現有土地利用規劃的耕地保有量、永久基本農田保護目標的規劃期均為2020年，而新的2035年國土空間規劃保護目標仍未下達。如果直接依據“三調”耕地面積確定耕地保有量和永久基本農田保護目標，符合現狀耕地分布情況，有利于新的規劃期內耕地和永久基本農田保護任務的完成。但對于過去耕地保護工作完成較好的地區來說，在新的規劃期內耕地保護任務反而加重了。如果繼續沿用規劃期至2020年的耕地保護量和永久基本農田保護目標，在省級層面可能影響不大，但在市、縣級規劃中難以平衡，需要在規劃初期實施大規模的耕地補充或恢復工作。在沒有明確目標的情況下，各地“三條控制線”劃定進展緩慢。
永久基本農田布局須調整，優化細則不明確。2016年永久基本農田劃定重點是，將位于城市周邊優質的耕地優先劃入永久基本農田。在沒有全面開展劃定城鎮開發邊界的背景下，城市周邊永久基本農田構筑了城市建設實體邊界，有效遏制了城市無序擴張。與此同時，為完成劃定目標，不少城市將一些城市內部布局分散、農業生產設施不完善、城市道路兩旁綠化帶中的耕地劃入了永久基本農田，造成了城市周邊永久基本農田碎片化，需要在本輪規劃中予以優化調整。在農村，要實現鄉村振興，振興鄉村產業是必由之路，推進農村一、二、三產業融合發展迫切需要新增部分建設用地。由于現有永久基本農田管理規定，僅允許有限的設施農用地占用永久基本農田并同步補劃，導致很多鄉村產業用地無法落地。
相關建議
以“三調”實有耕地為依據下達保護任務，兼顧原耕地保有量和永久基本農田保護目標實現情況，實事求是追加恢復耕地任務。筆者建議，在當前國土空間規劃編制中，依據“三調”實有耕地面積下達保護目標，按照原保護任務完成情況，分不同比例確定2035年永久基本農田保護目標。在保持原永久基本農田基本穩定的前提下，省、市、縣級規劃根據新的目標任務優化永久基本農田布局，在可長期穩定利用耕地中劃定永久基本農田，嚴禁再劃入非耕地，確保永久基本農田成果的真實性。同時，分析耕地面積變化的具體原因，完善耕地用途管制要求，對于農民自發的農業結構調整改變耕地用途的，可考慮歷史背景不予追究;對于違法違規占用耕地的情形，應按照實際占用耕地面積予以恢復，并作為國土空間規劃中的一項重要指標予以下達。
遵循“劃管結合”的理念，優化完善永久基本農田管理規則。防止農業結構調整導致永久基本農田“非農化”“非糧化”，已成為永久基本農田保護的最大困難。同時，為實施鄉村振興戰略，建議在有效保護耕地面積的前提下，對“非糧化”管理區別對待。例如：挖塘養魚會造成耕作層徹底損失、種植綠化花卉苗木出售需要帶走大量表土、種植速生林既耗費土壤養分又破壞土壤結構等嚴重破壞耕作層的“非糧化”行為應嚴格禁止;種植茶葉等根系相對不發達的灌木樹種或中藥材等其他多年生植物，以及種植蔬菜、飼料、油料、糖料等經濟作物等對耕作層不造成嚴重破壞的“非糧化”行為，可采取審批制，批準一定的經營年限，待須恢復糧食生產時，則對耕作層予以還原。此外，對于農村一、二、三產業融合發展用地，允許在同一個行政村內調整補劃補足。通過制定合情合理的永久基本農田管理規則，并賦予財稅、績效考核的激勵機制，提高地方政府和農民的保護積極性。
統籌耕地保護與城鄉建設，確定永久基本農田與城鎮開發邊界的協調細則。筆者建議，在兩線統籌劃定過程中，嚴格控制城鎮開發邊界的規模，合理劃定邊界范圍，可按照《市級國土空間總體規劃編制指南(試行)》要求，將80%的規劃城鎮建設用地劃入城鎮開發邊界，并形成完整的邊界，化為城鎮集中建設區，按照城鎮集中建設區的一定比例規模劃定城鎮彈性發展區、特別用途區。在與永久基本農田協調過程中，允許城鎮集中建設區作為不劃入永久基本農田的直接依據，避免永久基本農田和城鎮開發邊界在空間上互相交織。
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