市級國土空間開發保護現狀評估探索
發布時間：
常獻偉
2021-10-12
國土空間開發保護現狀評估是國土空間治理的重要內容，是國土空間規劃編制與實施評估的重要工具，對于維護國土空間治理、實施動態監管具有積極意義。
2019年，自然資源部提出啟動國土空間開發保護現狀評估工作，并印發《關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》，部署各地按照目標導向、問題導向和操作導向開展國土空間規劃體檢評估工作。作為首創性工作，當前的國土空間開發保護現狀評估尚處于實踐探討階段，無前例可循，在評估內容、評估維度、評估技術、評估應用機制等多方面，仍需結合各地實際進行探索和補充細化。
市級評估在國土空間規劃中的銜接邏輯
橫向評估內容。評估從創新、協調、綠色、開放、共享、安全6個維度進行系統、全面的客觀評估。在內容上是對耕地、歷史文化、生態等資源保護類專題進行開發利用方面的補充，也是對國土整治與自然資源綜合利用、基礎設施與綜合交通規劃等資源開發類專題進行保護角度的完善;對“雙評價”從開發保護現狀和發展趨勢進行延展，以此構建“本底—現狀—最大承載”3個階段的評價體系，綜合確定國土空間規劃的下一步著力點。
縱向規劃層級。市級評估，既能夠有效傳達和落實國家安全、區域發展、主體功能區等國家上層戰略的基礎要求，又可根據地方特色和發展需求進行有針對性的指標設定，通過地方和基層空間用地特征，自下而上提供翔實的數據支持，對上層戰略進行直接回應與反饋，實現上層戰略的具體落地與完善更新。同時，市級評估有利于根據當地的資源本底、利用現狀和承載能力，合理優化各個縣(區)、鄉、鎮的定位與目標，實現市級全局與縣、鄉局部，資源保護與開發利用等多方的協調統一。
規劃循環體系。開發保護現狀評估是“規劃—監測—評估—優化—規劃”良性循環中的承啟節點。“承現狀之前”即對上輪規劃的實施現狀進行有效監測，“啟規劃之后”即堅持目標、問題、操作三大導向，聚焦開發保護現狀，在摸清家底的同時，發掘優勢、識別短板，將出現的安全隱患和重點整治目標與國土空間規劃的目標導向相銜接，以此實現從靜態藍圖式規劃向動態政策式規劃轉變。
市級國土空間開發保護現狀評估技術思路
探索“地方特色嵌入國土空間”的創新模式。市級評估根據“落實基礎、參考推薦、突出特色”的原則構建評估指標體系。一是通過基礎性指標落實國家、省級層面的戰略要求及管控要素;二是有針對性地參考推薦指標，積極貫徹新時代國土空間規劃重構的新理念、新要求;三是基于地方特性與發展需求選取特色指標，以此構建多層次、全覆蓋、更具體地凸顯當地特色與需求的評估體系，嵌入當地國土空間規劃框架中，按照 “總體目標引導—優勢與短板剖析—國土空間規劃響應方向”邏輯體系，找準國土空間開發保護現狀評估“承發展現狀之前”“啟規劃編制之后”的“承啟”作用。
構建“3層次+6板塊”的評估指標體系。“3層次”即構建“落實基礎、參考推薦、突出特色”的評估指標體系。“6板塊”即在構建指標的基礎上，為了內容的系統性以及分析的邏輯性，參考《市縣國土空間開發保護現狀評估技術指南(試行)》，將“3層次”指標體系按照內容分為安全、創新、協調、綠色、開發、共享等六大板塊，在每個版塊中按照內容的不同層次進行細分。
統籌“3整合+3研判”的工作步驟。“3整合”即對各級、各類規劃目標進行整合，形成實施評估對象，重點梳理主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃為重點的規劃目標體系;整合多方用地問題與需求，到生態、林草、農業、發改、文保、旅游等各部門調研和訪談，掌握現實的用地問題與一手資料;整合多源數據獲取指標監測值，主要包括歷年統計年鑒、土地利用現狀年度變更調查、第三次國土調查、地理國情普查和監測數據、政府工作報告等。“3研判”即在指標值分析評價的過程中，通過多標尺分項對標，找準不同指標的差距與問題，包括：實施現狀與規劃指標的橫向差異性分析;從時間序列上縱向對國土空間開發趨勢進行研判;在空間尺度上縱向將各項指標與國家級、省級以及其他地級市進行比較，從而從3個維度找到成效與問題，有針對性地提出規劃編制的對策建議。
集成“傳統調查+智慧規劃”的技術方法。基于“三調”的數據成果，以各類調查和統計數據等為補充，形成常規數據集，堅持“問需于民、問計于民”，深入基層開展調查，提升評估過程的社會參與度。同時，采用“GIS+大數據應用”的方法，通過POI數據、網絡信息獲取等對地理信息進行高效抓取和識別，充分呈現城市在信息共享時代的具體特征。
洛陽市的本底特色與提升對策
2019年初，作為河南市級國土空間規劃編制的試點城市，洛陽在評估先行先試工作中，專項對標“黃河戰略”發展要求，探索構建“嵌入國土空間—生態、文化融合—提升發展能級”的評估體系。
開發保護現狀評估。洛陽是華夏文明孕育的核心區，具有獨特的歷史文化特色與魅力，現有多處世界文化遺產、都城遺址、全國重點文物保護單位等。全市文物多以古遺跡為主，量大、點多、線長、面廣，地下埋藏豐富，因而具有可視性的地上載體較少、開發難度較大的特點。當前，大遺址區域與“三區三線”復合交錯，遺址保護和城市發展的矛盾較為突出。
生態本底保持穩固、環境治理任重道遠。近年來，洛陽生態本底持續優化，2018年全市生態環境狀況指數(EI值)為63.1，生態環境狀況保持在“良”的水平，河湖水面面積增加，水資源總量逐年上升而用水量整體下降，重要江河湖泊水功能區水質達標率、地下水質優良比例均遠超全國水平，空氣優良天數增加幅度居全省第一位。與此同時，北部平原丘陵區產業布局和大氣環境的矛盾依然突出，大氣污染治理仍是洛陽市生態環境保護的工作重點。洛陽市北部、西南部為礦產資源聚集區，其中北部山地屬于小浪底庫區周邊、黃河濕地沿線，南部伏牛山、熊耳山、崤山地區是黃河流域與海河流域的分水嶺，生態重要性突出，與礦產資源開發利用沖突較大。此外，洛陽地質環境條件復雜，強降雨、洪澇、滑坡、泥石流等自然災害使生態環境保護與礦產資源開發之間的矛盾進一步凸顯。
基于優勢資源有序推進生態品質提升、文旅融合提質、生產生活提效。近年來，洛陽城市建設堅持落實以綠“蔭”城、以水“潤”城、以文“化”城、以業“興”城的四大關鍵理念。堅持高質量建設不失“生態底色”，城區人均公園綠地面積、人均綠道長度持續增加;構建了以洛河為軸、5渠為輔以及10條水街、8個人工湖構成的環城循環水系;初步形成以洛陽博物館為中心，國有博物館為支撐、非國有博物館為重要補充的博物館展示體系;建成“市圖書館—區圖書館—社區圖書室和城市書房”的全民閱讀平臺;開創具有洛陽特色的“文化+旅游+教育”全新研學模式，同時借助科技成果轉化，為老工業基地創造高質量發展新空間。
嚴格保護并深入挖掘歷史文化資源。洛陽市對標“黃河戰略”中的黃河文化保護、傳承和弘揚的主要任務，一是對大遺址等歷史文化特殊政策區進行分類保護和利用，細化空間管控要求;二是深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，找準文物保護與市場需求的契合點，形成文旅融合新業態;三是在城市發展中彰顯黃河地域的文化特色，增強城市競爭的文化軟實力;四是實現歷史文化資源的活化利用，提高文旅及文化產業發展的經濟貢獻能力。
基于當地歷史文化遺產與自然生態資源相互依存的典型特征，筆者對洛陽市國土空間開發保護現狀評估工作提出幾點提升對策與建議。
提升自然資源的歷史文化載體與生態環境功能雙重價值。一是加強黃河治理保護，解決好流域防洪安全、飲水安全、生態安全等問題;二是構建“一帶、三區、四廊、多節點”總體生態安全格局，形成山環水潤、藍綠交織的生態網絡;三是以“山水林田湖草沙冰”為底色，以布局合理、安全高效、綠色低碳的基礎設施體系為基礎，建設宜居宜游的示范城市;四是建設“看得見山、望得見水、記得住鄉愁”的中華優秀傳統文化傳承發展工程，突出城市形象與山水人文底蘊的結合度，推進古都城鎮魅力的提升。
將歷史文化保護區與生態空間逐層繪入一張藍圖。按照新時代國土空間規劃的基礎性、戰略性要求，實現黃河文化傳承核心區“四山、兩廊、五都、雙城、八道”—國土空間總體格局“6+1(歷史文化保護區)”—市域城鎮體系“兩區一核、兩軸兩帶三廊”三大體系的層層推進與落實。同時，通過一“騰”(城區老工業外遷)、二“聯”(城區與六縣區產城互動)、三“融”(周邊鄉鎮融入城區)，創建文化保護、山水保育與城鎮發展的“洛陽模式”，并在規劃編制過程中積極推行“眾籌智慧、凝聚共識”的規劃理念，堅持群眾路線，提升規劃溫度。
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