將生態補償納入耕地占補平衡
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譚榮，范振林
2021-08-23
占補平衡政策是為了減輕或彌補人為引起的土地利用變化對社會—生態系統負面效應的做法。德國的生態補償政策，不僅要求盡量減少建設占用耕地，還強調生態的占補平衡，其要求農用地或生態用地被占用后，應當補充等值的土地，以保證規劃區內的生態質量不降低。作為世界上較為成熟的占補平衡機制之一，德國的生態補償政策實現了良好的經濟、社會和生態效益，給我國的耕地占補平衡政策帶來一些有益的啟示。
1.確保耕地總量不減少和國家糧食安全
為了控制在工業化和城鎮化大背景下耕地日益減少的趨勢，1997年至今，我國都始終堅持最嚴格的耕地保護制度。耕地占補平衡就是這一制度的核心。推行耕地占補平衡政策，使全國各區域在耕地數量上實現“占”與“補”的平衡，來減輕和彌補建設占用耕地產生的不良影響。
人多地少、后備耕地資源缺乏是我國基本的土地國情，也是制約耕地占補平衡的瓶頸。一些地方為了突破這種自然條件的約束，完成耕地占補平衡的任務，開始把目光轉向偏遠的、具有生態服務功能或并不適宜農業生產的土地，使得耕地占補平衡面臨一些突出問題。比如，耕地占補平衡“重數量、輕質量”;個別欠缺荒地資源的平原縣，為實現耕地的占補平衡，把村內林地也納入了挖潛、復墾的計劃;還有的以坡地開墾、毀林開荒、圍湖造田、灘涂圍墾等方式來實現耕地占補平衡。諸如此類的“占補平衡”行為，既造成耕地“占優補劣”“占近補遠”，也引發水土流失、土地沙化、生態退化等新問題。這種以犧牲土地資源的生態服務價值為代價來保證耕地質量平衡，有悖于經濟、生態、社會的可持續發展。
保護耕地，確保耕地總量不減少和國家糧食安全，是我國耕地占補平衡的出發點和核心。上述矛盾與問題，既讓耕地占補平衡的績效大打折扣，也威脅著整個經濟社會的可持續發展。因此，如何推進耕地占補平衡政策的轉型發展，需要學習借鑒德國等發達國家的生態補償政策。
2.德國生態補償的主要特點
德國的生態補償政策目標具有綜合性，既包括土地資源的綜合保護，又包括生態環境的保護。在這種綜合性的目標體系下，土地的農業生產、人類生存、生物多樣性、社會文化和經濟社會協調發展的功能一定程度上都得到實現和平衡。
德國的生態補償政策適用于各類土地而非局限于特定的土地利用類型。它關注土地的功能平衡而非數量平衡。其首要目標是實現土地開發項目所在地的自然環境的每種功能之間的平衡，即沒有生態環境的凈損失。它的第二個目標就是通過異地補償來保證整個規劃區內的生態環境平衡，促進了區域間的優勢互補和協調發展。
德國的恢復性補償手段具有優先地位。例如，生態賬戶體系下的補償手段包括保護生物的棲息地及生物多樣性，推動農業生產活動從密集型向非密集型轉變，優化現有林區管理等。單純的土地開墾在德國是比較少見的。同時，生態價值的整體平衡是德國生態補償的核心評價標準。土地開發的所有影響都要計算和轉換到同一維度。這比單純地依據某一特定的影響評價標準，如土地數量，更為有效。
德國嚴格遵循“污染者付費”的原則，講求土地開發的外部成本內部化。土地開發者通過購買生態賬戶經營者的“生態指標”或向政府支付補償費甚至直接組織實施補償項目的方式來承擔生態補償的成本。其中，在生態賬戶體系下，經營者能夠專業化于生態補償并對補償項目的效果負責。
德國生態補償的過程具備透明度和公平性。德國的土地開發項目對社會和環境的影響程度及其應當采用的補償手段，在事前就得到了充分的考慮和系統的安排，景觀規劃也向開發商和公眾公開。另一個重要問題是，德國的生態補償要兼顧所有的利益主體，受到影響的利益主體特別是農民是否得到了公平補償。實現該目標的保障就是景觀規劃和補償項目規劃階段的公眾參與。
德國的土地產權清晰界定了政府、產權人、用地者在生態補償方面的權利和責任。在德國，開展生態補償活動是法律對各級政府或私人土地開發者的強制性規定，從而避免了“先占后補”而削弱有關法律規定的效力，避免了“公地的悲劇”而造成的耕地占補平衡的低效率。此外，德國的空間規劃確定了特定地塊的特定土地用途以及未來可能的利用方向，也就確定了補償用地的選址范圍。同時，德國空間規劃體系的權威性強，一經批準不論是地方政府還是中央政府都不能隨意修改。這些都有利于增強規劃對生態補償的約束力，確保生態補償的合理組織設計并得到有效的執行和監督。
德國允許國營、私營和非營利組織等各類機構來實施生態補償項目并出售產生的生態指標。政府則負責監督生態補償項目的實施。這些實施項目的機構所獲得的生態指標數量與其補償成果的質量相掛鉤。它們如果不能提高補償對象的生態價值，就無法獲得生態指標，也就無從獲取收益。
3.我國耕地占補平衡的路徑選擇
德國的經驗可以為我國耕地占補平衡政策轉型路徑提供很多啟示。筆者認為，我國耕地占補平衡政策的轉型發展應當是一個循序漸進的過程，即首先是治理結構層次的改進，然后才是制度環境的變遷。
一方面，建立多元化和多層次的目標體系。耕地占補平衡的目標不能局限于保護耕地和保障糧食安全的基本層面。它應當延伸至更高層次和更寬領域，即保護生物多樣性、維護生態平衡并兼顧補償行為的社會和文化效應，為從耕地占補向生態占補的轉型提供正確的方向指引。與此同時，我們可以考慮改進規劃體系，推動指標規劃向空間規劃轉變，或至少將指標與空間區位相掛鉤，以減少信息不對稱、機會主義行為，提高規劃執行的效率。德國經驗表明，地方性的景觀規劃對占補平衡有著顯著影響。即便仍由政府來主導占補平衡，但在明確了權責之后，補償項目的有效性自然可以得到保障。從長期來看，這就有可能實現生態占補平衡的目標要求。
另一方面，由于景觀規劃決定了占補平衡的具體任務，行為主體就可以通過市場化的協商談判實施補償。這意味著可以推動政府主導的耕地占補平衡向其他更有效率的生態占補平衡模式轉變。比如，在占補平衡過程中政府與私人部門的合作、農民集體的自組織和第三方營利機構的介入等。
此外，空間規劃包括景觀規劃應當實現信息公開，為公眾參與和監督創造條件，促進規劃信息公開和公眾參與，特別是要賦予受占補平衡影響的主體表達自己利益訴求的權利;建立政府修改規劃的社會制約和監督機制，增強規劃的權威性。它將有助于提高規劃促進經濟、社會和生態協調及可持續發展的能力，改進和提升規劃在中國的角色和地位。進而，加快中國由耕地占補向生態占補轉變的步伐。
在上述改革策略見效后，就可以適時推進制度環境的變遷，為耕地占補平衡向生態占補平衡的轉型打下堅實基礎。例如，可以在保持當前土地產權結構的前提下，通過推動自然資源資產產權制度的深化改革來提高資源配置效率;按照“發揮市場在資源配置中的決定作用和更好發揮政府作用”的原則改革當前的土地管理體系，著力增強土地管理的靈活性等，進一步發揮地方政府和市場機制的作用。
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